Les
principaux chantiers
La modernisation de l'État
comporte deux grands volets, le premier vise à rapprocher l'État des citoyens, le second
à rendre plus efficaces les interventions de l'État et l'action de son Administration.
Une administration au
service des citoyens
Formulaires trop nombreux,
démarches compliquées, délais de réponse trop longs, absence d'explication sur les
décisions prises, dossiers traités dans l'anonymat... autant de critiques
traditionnellement formulées par les administrés vis-à-vis d'une
"Administration" considérée comme omnipotente, lointaine et tâtillonne. Aussi
une série de dispositions législatives et réglementaires ont-elles été prises ces
dernières années pour améliorer l'accueil et faciliter les démarches des usagers au
travers de ce qui ne devrait plus être un "maquis administratif ".
- Les droits des
citoyens renforcés. La loi du 12 avril 2000 impose à toutes les administrations
des obligations vis-à-vis des usagers. Toute demande auprès d'une administration fait
désormais l'objet d'un accusé de réception. Le délai de réponse court à partir de la
date d'envoi formalisée par le cachet de la poste ou par tout autre procédé
reconnu, informatique par exemple. Les agents publics doivent indiquer leurs noms et
qualités dans leurs relations avec les administrés. Ceux-ci doivent être reçus, s'ils
le demandent, pour présenter leurs observations avant qu'une décision négative soit
prise à leur encontre. Cette récente loi facilite aussi l'accès du public aux documents
administratifs.
- Les démarches
administratives allégées pour les particuliers et les entreprises. Oeuvre de
longue haleine, la simplification des formalités administratives est activement
poursuivie. C'est le cas pour les "autorisations administratives préalables"
que particuliers, collectivités locales ou entreprises devaient solliciter auprès de
l'administration (par exemple pour exercer certains métiers). Le ministère chargé de la
Réforme de l'État a passé à la loupe, avec les administrations concernées, les
quelques 4 000 régimes existants et, chaque année, il supprime, ou transforme en
autorisations simples délivrées directement par le préfet, plusieurs centaines
d'autorisations préalables.
Démarches notablement
allégées aussi avec la suppression de formulaires. Parmi les récentes décisions : la
suppression à partir du 1er décembre 2000 de la "fiche d'état
civil" réclamée lors de nombreuses démarches courantes (demande d'allocations
familiales, inscription dans des établissements scolaires...). À raison d'une fiche par
an et par habitant, l'économie porte sur près de 60 millions de formulaires et sur des
heures de déplacement et d'attente aux guichets.
La simplification des
formalités incombant aux entreprises est pilotée, depuis 1997, par le secrétariat
d'État aux Petites et Moyennes Entreprises. Parmi les mesures déjà mises en oeuvre : la
réduction du délai d'immatriculation des entreprises ; l'allégement des déclarations
de TVA ; la déclaration unique pour les cotisations sociales ou pour les embauches...
De plus, un décret du 2
décembre 1998 invite chaque ministère à établir un plan annuel de simplification de
ses formalités. Il est transmis à la Délégation interministérielle à la réforme de
l'État (DIRE) et à la Commission pour les simplifications administratives (COSA),
organisme créé en 1998.
- De nouvelles modalités de
paiement. Depuis la fin 1996, les administrations et les services publics s'équipent
en terminaux de paiement par carte bancaire. Ce programme concerne les prestations et
versement de droits ou taxes dans de nombreux réseaux administratifs : préfectures et
sous-préfectures (cartes grises pour les véhicules, permis de conduire, timbres
fiscaux), Trésor public (amendes), impôts, douanes et droits indirects (recettes
fiscales, timbres fiscaux, vignette automobile), consulats (timbres fiscaux liés à la
délivrance de documents d'état civil, de visas...). Fin 1999, près de 9 000 sites
étaient équipés de terminaux de paiement électroniques.
- L'utilisation des
nouvelles technologies. Non seulement les usagers peuvent directement s'informer
sur les sites publics, mais ils auront de plus en plus la possibilité de procéder à
diverses démarches sans se déplacer. Sur 2 000 formulaires recensés, environ 600 sont
en ligne en 2000. Et en 2001, une vingtaine de téléprocédures permettront aux
particuliers et aux entreprises de remplir directement les formulaires courants à
l'écran pour les transmettre à l'administration. Les usagers ne disposant pas
d'ordinateurs pourront accéder à des services équipés proches de chez eux et se faire
assister par un personnel compétent.
-L'amélioration de la
qualité des services rendus aux usagers. Les ministères ont mis en place des
"démarches qualité" au sein des administrations en contact avec les usagers.
Démarches qui passent par un soutien technique (publication de guides, journées
d'études ouvertes aux cadres et agents concernés), l'affichage d'engagements de qualité
dans les lieux d'accueil et un travail d'incitation (diffusion des initiatives exemplaires
dans les publications internes de l'Administration et sur le site internet
http://www.innovations-services-publics.gouv.fr
.
- Des services
à proximité des usagers. Prolongeant les expériences de guichet unique menées
depuis plusieurs années, la mise en place de "maisons de services publics"
permet d'assurer, sur un même lieu, des prestations relevant d'administrations
différentes (services de l'État et des collectivités locales, organismes sociaux,
exploitants remplissant une mission de service public). Dans ces structures polyvalentes,
des agents volontaires et spécialement formés accueillent, informent et conseillent le
public. Ils prennent en charge certaines démarches administratives en aidant les usagers
à constituer et à transmettre leur dossier. Ils peuvent même délivrer certains titres
et prendre des décisions simples. Ouvertes à partir de l'automne 1996, à titre
expérimental, dans une vingtaine de départements, ces maisons sont, en 2000, au nombre
de 260. La loi du 12 avril 2000 leur confère un statut officiel et définit les
modalités pour les créer ainsi que leurs missions. Autres équipements de proximité,
"les maisons de la justice et du droit", implantées pour l'essentiel dans les
quartiers en difficulté, traitent les plaintes concernant la petite délinquance et
assurent une mission de conseil et d'information (consultations gratuites d'avocat,
permanence d'associations d'aide aux victimes...).
- Des moyens
gérés en fonction des besoins locaux. La politique de déconcentration
facilite le rapprochement entre administrations et citoyens. Ainsi, depuis le 1er
janvier 1998, toutes les décisions individuelles concernant des tiers et relevant de
l'État sont prises au niveau local, le plus souvent par des préfets.
Concernant les
moyens financiers, la déconcentration vise à adapter les politiques publiques au
contexte local selon le principe suivant : les ministères doivent globaliser et
déléguer aux préfets les crédits consacrés à des politiques publiques concernant le
même domaine. Ne sont conservés en gestion centrale que les crédits destinés à des
opérations à caractère national.
Concernant la
gestion interne des services déconcentrés placés sous leur autorité, les préfets ont
davantage les coudées franches en matière de réorganisation et de répartition des
effectifs : ils peuvent ainsi les faire évoluer en fonction des nécessités locales.
La
rénovation de la gestion publique
Le Gouvernement a
aussi entrepris de moderniser les outils de gestion de l'État. Il dispose d'atouts pour
mener à bien cette réforme : un personnel qualifié, des services répartis sur tout le
territoire. Encore faut-il que ce capital humain et les moyens matériels et financiers
soient employés de manière efficace.
- Les
ressources humaines. D'ici à 2012, 45 % des agents de la Fonction publique partiront
en retraite. Pour faire face ces départs massifs d'agents expérimentés, le Gouvernement
a décidé de rénover de fond en comble la gestion de ses personnels. Il a mis en place
un Observatoire de l'emploi public (décret du 13 juillet 2000). Cet organisme est chargé
de réaliser des études statistiques, d'harmoniser les systèmes de recueil de
l'information, de mettre en place une gestion prévisionnelle des emplois et de diffuser
ces informations. Début 2002, chaque ministère sera doté, d'un "plan de gestion
prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences" (GPEEC).
Parallèlement, il est prévu de supprimer les freins statutaires à la mobilité qui
empêchent les agents de passer d'une administration à l'autre en fonction des besoins et
de leurs propres souhaits. De plus, les nouvelles procédures d'évaluation permettront de
prendre davantage en compte pour l'avancement de leur carrière les compétences qu'ils
auront accumulées et les résultats de leurs travaux.
Enfin,
la professionnalisation de la Fonction publique s'accélère dans les recrutements puis
tout au long de la carrière avec le développement de la formation continue. À titre
d'exemple, des formules de téléformation s'organisent en partenariat avec le Centre
national d'enseignement à distance (CNED). Un site internet permettra aux agents publics
de consulter les sessions de formation interministérielles et un "extranet"
sera mis en place entre les services de formation. Les futurs fonctionnaires pourront
même s'inscrire en ligne à partir du 1er janvier 2002 à l'ensemble des concours
administratifs.
- De nouvelles
méthodes de travail grâce aux technologies de l'information. La messagerie
électronique et les intranets accélèrent aujourd'hui la transmission des informations
et le partage des documents au sein de l'administration. Mis en service dans 25
départements et généralisés fin 2000, les systèmes d'information territoriaux (SIT)
mettent en réseau les services déconcentrés de l'État.
- Le
fonctionnement des administrations rénové. Conformément aux circulaires du Premier
ministre en date du 8 juillet 1996 et du 3 juin 1998, les ministres réorganisent leurs
administrations centrales. Il s'agit de les recentrer sur leurs fonctions stratégiques
(prévision, conception, réglementation, pilotage, contrôle, évaluation) en tenant
compte de la déconcentration des compétences et des crédits vers les services
régionaux et départementaux. Cette réorganisation a conduit le Gouvernement à
expérimenter un système de contractualisation entre les administrations centrales et
leurs services déconcentrés. Une circulaire ministérielle du 12 juillet 1996 précise
le contenu et les modalités du "contrat de service". Conclu pour une durée de
trois ans, ce contrat décrit les prestations à offrir aux usagers, les objectifs et les
moyens nécessaires pour les atteindre ainsi que les indicateurs de suivi de ces
engagements. Il donne une plus grande autonomie aux services déconcentrés qui deviennent
responsables de leur gestion interne : négociée pour plusieurs années, l'enveloppe
budgétaire qui leur est allouée englobe les moyens en personnels et les crédits de
fonctionnement.
- La mise en
place d'une politique immobilière. Si l'Administration est riche d'environ 150
millions de m² en surfaces bâties, elle connaît mal son patrimoine immobilier. Pour y
remédier, le ministre de l'Économie et des Finances a installé une délégation
chargée de la politique immobilière. De leur côté, les ministères doivent élaborer
en 2001 un programme d'actions destinées à moderniser la gestion de leur patrimoine et
à en assurer un contrôle plus rigoureux.
- La maîtrise
des procédures budgétaires et la gestion des finances publiques. En réponse aux
critiques récurrentes "d'opacité budgétaire" adressées aux services qui
préparent les lois de finances, la présentation de ces documents a été récemment
modifiée. Plus lisible, la nomenclature permet d'identifier clairement les différents
chapitres du budget de l'État. Le nombre des chapitres civils a diminué, passant de 1
092 en 1997 à 845 pour la loi de finances 2000.
Mieux, le
Gouvernement a annoncé en 2000 la révision de l'ordonnance organique du 2 janvier
1959 - le texte de référence en matière de gestion des finances publiques. Cette
réforme donnera aux responsables une plus grande souplesse dans l'utilisation des
crédits alloués. Les fonctionnaires ne travailleront plus dans une logique de dépenses
mais géreront leurs crédits en fonction d'objectifs à atteindre et rendront compte de
leurs résultats.
- La
préparation et l'accessibilité des textes de loi. La circulaire du Premier ministre
en date du 26 janvier 1998 généralise les études d'impact préalables qui doivent
accompagner tout projet de loi ou de décret en Conseil d'État. Ces études analysent les
avantages et les inconvénients des textes proposés ainsi que leurs conséquences
pratiques. Le public peut consulter ces documents déposés au Parlement.
Facteur
de dysfonctionnement, "l'inflation normative" devrait d'autre part être
jugulée. On compte en effet aujourd'hui 8 000 lois et 90 000 décrets, auxquels
s'ajoutent les textes internationaux et les directives européennes. Des textes trop
nombreux, dispersés, rédigés dans un langage obscur : les citoyens, et parfois les
fonctionnaires chargés de les appliquer, ne s'y retrouvent plus. C'est pourquoi le
Gouvernement a engagé, depuis 1999, une procédure de codification qui consiste à
refondre et regrouper domaine par domaine tous les textes officiels existants (lois,
décrets, arrêtés...). Parmi les codes déjà publiés en 2000 : les codes monétaire et
financier, le code rural, ceux relatifs au commerce, à l'environnement, à la route, à
l'éducation, à la santé publique.
- Le suivi et
l'évaluation des politiques publiques. Le décret du 18 novembre 1998 institue un
dispositif interministériel visant à évaluer les politiques publiques. Installé depuis
février 1999, ce Conseil national de l'évaluation (CNE), composé de personnalités
qualifiées, élabore un programme annuel de travail, le soumet au Premier ministre et le
rend public. Thèmes pour 1999 et 2000 : la prévention et le traitement du sida, le
dispositif emplois-jeunes, la politique de la qualité de l'eau potable, les aides à
l'emploi dans les secteurs non-marchands, le logement outre-mer, la sécurité routière,
la politique de développement rural et la formation continue des fonctionnaires.
Les modalités de la réforme
Le pilotage et la coordination
Le ministère de la Fonction
publique et de la Réforme de l'État assure, en concertation avec les autres ministères,
le pilotage général de cette entreprise de modernisation. Il est assisté de structures
mises en place par un décret du 13 septembre 1995, modifié le 8 juillet 1998 :
-le Comité
interministériel pour la réforme de l'État (CIRE) réunit une ou plusieurs
fois par an l'ensemble des ministres. Son rôle : lancer et piloter les réformes dans les
différentes administrations ;
- la Délégation
interministérielle à la réforme de l'État (DIRE)coordonne la préparation
des décisions à prendre et veille à leur mise en oeuvre.
Outils et moyens
- Les programmes pluriannuels de
modernisation (PPM). Une circulaire du Premier ministre, en date du 3 juin 1998,
a demandé aux administrations de préparer, en concertation avec les organismes
représentant les personnels, des programmes de modernisation adaptés à leurs missions
et aux attentes auxquelles elles sont confrontées. Ces documents précisent les
engagements de chaque administration et programment les actions nécessaires pour y
parvenir.
-Internet et intranet. Dossier prioritaire du Gouvernement depuis 1997, le programme
d'action gouvernemental pour l'entrée de la France dans la société de l'information
(PAGSI) trouve une large application dans la réforme de l'État. En recourant à ces
technologies, les administrations peuvent dorénavant transmettre rapidement des données
et échanger des informations entre services (messageries sur les réseaux intranet).
Elles peuvent aussi, par l'intermédiaire des sites internet de chaque ministère,
diffuser de nombreux renseignements pratiques et offrir des services interactifs aux
usagers, qu'ils soient particuliers ou entreprises (informations sur les prestations,
horaires, contacts, fourniture de formulaires...). En plus des sites mis en place pour
chaque ministère, l'Administration a créé des sites interministériels. Ainsi, les
textes publiés au Journal officiel (lois, décrets, arrêtés, circulaires) sont
directement accessibles sur le site www.legifrance.gouv.fr
. Les innovations en matière administrative sont présentées par chaque
ministère à destination des autres administrations et du grand public sur un site
internet créé par la DIRE : www.innovations-services-publics.gouv.fr. Enfin le site www.service-public.fr, ouvert le
23 octobre 2000, constitue le portail de l'administration française. Il donne accès à 2
600 sites français, nationaux et locaux, à 2 000 sites publics européens et nationaux,
11 000 services et 13 000 interlocuteurs directs de l'Administration. Doté d'un moteur de
recherche, il offre une grande quantité d'informations et de prestations administratives,
parmi lesquelles 2 500 fiches concernant les droits et démarches, 600 formulaires en
ligne, la liste des emplois et concours dans la Fonction publique, des rubriques
spécifiques pour les entreprises...
Pour assurer la maîtrise d'ouvrage des projets interministériels
et fournir une assistance aux ministères, le Gouvernement a créé, par un décret du 27
août 1998, la Mission interministérielle de soutien technique pour le développement des
technologies de l'information et de la communication dans l'administration (MTIC).
- Un fonds pour
la réforme de l'État.Doté de 109 millions de francs (16,62 millions d'euros)
pour l'année 2000, il finance des réformes exemplaires émanant soit des administrations
centrales des ministères, soit de leurs services déconcentrés dans les régions et les
départements.
-
La politique de déconcentration. Poursuivant la mise en oeuvre des lois de 1982 sur
la décentralisation, le Gouvernement a accéléré depuis 1998 le processus de
"déconcentration", c'est-à-dire la délégation de responsabilités des
administrations centrales vers leurs services administratifs locaux
("déconcentrés"). Avantages d'un tel processus ? Rapprocher géographiquement
l'administration des citoyens, renforcer et développer les compétences et les capacités
d'initiative des fonctionnaires qui sont, sur le terrain, au contact direct des
administrés.
- Le dialogue
Administration-usagers. Le Gouvernement a aussi mis l'accent sur la nécessaire
concertation avec les personnes et organismes concernés (fonctionnaires, organisations
professionnelles, collectivités locales, associations d'usagers), notamment lorsqu'il est
envisagé de réorganiser ou de transférer un service public. Ainsi, une commission
permanente de la modernisation des services publics associe des représentants de
l'Administration, des organisations syndicales et des usagers. Dialogue conforté encore
avec le développement de la médiation. Les pouvoirs et les moyens du Médiateur de la
République notamment ont été renforcés en 2000.
Repères
- Les trois niveaux de la structure
administrative de l'État (ou "Administration" pour le grand public)* sont : les
services centraux des ministères, leurs services régionaux et départementaux (appelés
services "déconcentrés") répartis sur l'ensemble du territoire. S'y ajoutent
les services publics qui en dépendent.
- Le préfet de région coordonne les services de l'État dans sa région (elles sont au
nombre de 22 en métropole et 4 outre-mer). Il supervise le préfet de département qui
coordonne les services départementaux de l'État dans son département (on compte
100 départements, 96 en métropole, 4 outre-mer).
- Les personnels des administrations de l'État
sont régis par le statut de la Fonction publique.
- À fin 1998, la Fonction publique d'État
employait 2 247 400 agents civils et militaires (source : direction générale de
l'administration et de la fonction publique).
* Nota : Il existe une autre administration
qui ne dépend pas de l'État mais des collectivités territoriales (municipalités par
exemple).
Pour en savoir plus :
Ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l'État
72, rue de Varenne, 75700 Paris (France)
et les sites internet :
www.service-public.fr
Le portail de l'ensemble de l'Administration française.
www.fonction-publique.gouv.fr
Le site du ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l'État.
www.legifrance.gouv.fr
Le site donnant accès aux textes officiels
(Constitution ; Journal officiel de la République qui publie les lois, décrets,
arrêtés, circulaires ; codes...).
Ambassade de France aux Etats-Unis - 21 février 2001
