Date d'Aujourd'hui:

(voir la version PDF)

Sur le plan institutionnel, les compétences en matière de logement en France sont pour une large part du domaine de l'État. La loi prévoit néanmoins que les collectivités territoriales concourent à la mise en oeuvre de la politique du logement "dans le cadre de leurs compétences". Dans les faits, la responsabilité du logement est aujourd'hui de plus en plus partagée entre l'État et les collectivités locales. Ces dernières ayant de très larges compétences en matière de planification urbaine, d'action foncière, d'urbanisme opérationnel et d'action sociale. L'intervention de l'État s'effectue à travers :la maîtrise du système de financement du logement, la mise en oeuvre d'une politique partenariale avec les collectivités locales et la définition de normes techniques.

Le financement du logement
Le droit au logement
La dimension urbaine des politiques du logement
L'action en faveur de la qualité du logement

Annexe :
Repères et chiffres clés

L'action de l'État vise à favoriser une offre de logement diversifiée : de la maison individuelle à l'appartement, en ville ou en zone rurale, dans le parc social ou privé, chaque ménage doit pouvoir trouver un logement correspondant à ses aspirations et à ses moyens.

Au total, plus des trois quarts des quelque 300 000 logements construits annuellement en France bénéficient d'une aide de l'État.

Le parc locatif social

• Un bien de première nécessité. L'aide de l'État porte en priorité sur la constitution et le développement d'un parc locatif social. Le logement social est ainsi considéré comme un bien de première nécessité et bénéficie, en conséquence, d'un taux de TVA réduit à 5,5 % depuis quelques années, pour la construction neuve comme pour la réhabilitation.

• Des conditions d'accès spécifiques. Ce parc se caractérise par l'existence d'un double plafond : un plafond de ressources pour les demandeurs (il conditionne leur accès à ce type de logement) et un plafond de loyers qui impose une limite maximale au bailleur. Des textes officiels définissent ces plafonds au niveau national en fonction de la composition de la famille et les modulent par grandes zones géographiques. Les plafonds de ressources actuels permettent aux deux tiers de la population d'accéder à un logement locatif social.

• Des opérateurs spécialisés et des prêts à la construction aidés par l'État. Le parc locatif social se caractérise également par l'intervention d'opérateurs spécialisés, les organismes de logement social, dont le nombre dépasse les 1 200. Ces organismes se répartissent entre organismes d'habitations à loyers modérés (HLM) pour les trois quarts et, pour le dernier quart, sociétés d'économie mixte à activité immobilière. Le statut des organismes d'HLM peut être privé ou public, selon qu'ils ont la forme de société anonyme, de société coopérative ou d'établissement public local.
  Bénéficiant de divers avantages, ces opérateurs sont soumis à certaines obligations réglementaires. Pour construire ces logements sociaux, les opérateurs mobilisent un prêt à long terme et bon marché, le "prêt locatif à usage social" (PLUS), dont le taux d'intérêt est de 3,45 % en 2000. Cet emprunt est financé sur les fonds déposés par les épargnants sur leur "Livret A", le plus célèbre compte d'épargne populaire en France. Ces dépôts collectés par la Caisse d'épargne sont centralisés auprès d'un établissement financier spécialisé, la Caisse des dépôts et consignations, auquel l'État apporte sa garantie. Les opérateurs bénéficient également d'une subvention budgétaire versée par l'État, dont le taux peut varier de 5 % à 12 % (exceptionnellement 25 %) en fonction du type d'opération.

Le parc social ainsi constitué au fil des décennies représente aujourd'hui 4 700 000 logements et s'accroît d'environ 60 000 logements par an.

Les aides à la personne

Parallèlement à cette "aide à la pierre" dont bénéficie l'opérateur social, une "aide à la personne" peut être attribuée sous forme d'aide personnelle au logement (APL) ou d'allocation logement (AL) à des locataires ayant de faibles revenus. Cette aide prend en charge une partie ou la totalité du montant du loyer, en fonction du revenu dont dispose le locataire et de la composition familiale de son foyer. Depuis 1997, les aides sont réactualisées chaque année. En 1999, près de 6,3 millions de foyers percevaient des aides au logement pour un total de 79,3 milliards de francs.

Le parc privé

• Les incitations à la location. L'État incite depuis peu à la formation d'un "tiers secteur" locatif. Il est constitué par des propriétaires privés offrant, en contrepartie d'avantages fiscaux, un logement locatif, sous certaines conditions  de loyers (modérés), de durée (9 ans minimum) et de revenus du locataire. Ces logements, neufs ou anciens, sont en effet loués à des populations dont le niveau de revenu excède le plafond de ressources pour accéder aux HLM mais n'est pas assez élevé pour trouver un logement dans le parc privé traditionnel. Cet équilibre entre avantages fiscaux et encadrement des conditions de location correspond à ce que l'on appelle le "statut du bailleur privé".

• Autre mesure incitative, la taxe sur les logements vacants applicable, depuis 1999, aux logements que leurs propriétaires ont laissé délibérément vacants depuis plus de deux ans. En place dans 8 agglomérations regroupant 708 communes, elle a rapporté 76,7 millions de francs à la date du 30 juin 2000. Elle est versée au budget de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), un établissement public distribuant des aides aux travaux (avances remboursables, subventions). Les propriétaires peuvent bénéficier d'une majoration (20 000 francs en 2000) de la subvention ordinaire de l'ANAH pour les logements vacants qu'ils relouent après travaux sous statut de "bailleur privé".

• Le soutien à l'accession sociale. L'État soutient, parallèlement, un dispositif d'accession sociale à la propriété, permettant aux ménages modestes désireux d'accéder à la propriété de bénéficier d'un prêt à l'accession sociale (PAS). Attribué sous réserve que les revenus du ménage n'excèdent pas un niveau donné et que les plafonds de prix de construction ne dépassent pas certains plafonds, ce prêt permet de bénéficier d'un taux avantageux et d'une aide personnelle au logement pour couvrir une partie des mensualités de remboursement. De plus, il peut être associé à un autre prêt, le "prêt à zéro pour cent". Ouvert également sous condition de revenus mais concernant une fraction plus importante de la population, cet emprunt sans intérêt permet de couvrir 20 % maximum de l'opération. Environ 115 000 prêts de ce type sont distribués chaque année par les établissements de crédit qui ont passé une convention avec l'État.

• Un système d'épargne-logement.  Ouverts à tous, les comptes d'épargne-logement et les plans d'épargne-logement permettent aux épargnants de bénéficier d'une détaxation des revenus de l'épargne ainsi constituée et d'une prime versée par l'État lors de la mobilisation du prêt pour une opération immobilière.

La réhabilitation des logements

À côté des aides à la construction de logements, sont aussi financés sur fonds publics des dispositifs d'aide à l'amélioration de l'habitat existant pour les bailleurs sociaux et pour les propriétaires privés, qu'ils soient occupants ou bailleurs.

Dans le parc social (HLM), les organismes ont accès à des primes spéciales pour les grosses réhabilitations. Dans le secteur privé, deux formules d'aide publique existent. Pour les propriétaires occupant le logement, il s'agit de la prime à l'amélioration de l'habitat, attribuée sous réserve que les revenus du résident ne dépassent pas un plafond donné. Pour les propriétaires-bailleurs, il s'agit d'une subvention accordée par l'ANAH.

Des fonds alimentés par les entreprises

- L'aide au logement des salariés. Il existe, à côté de ces aides de l'État, un système financé par les entreprises de plus de dix salariés, appelé "participation des employeurs à l'effort de construction". Alimentés par une participation de 0,45 % sur les salaires, ces fonds déposés auprès d'organismes collecteurs sont affectés à des prêts à bas taux d'intérêt destinés aux salariés désireux d'acquérir un logement ainsi qu'à des prêts ou à des subventions aux organismes d'HLM lors de la réalisation de logements sociaux. Dans ce dernier cas, les entreprises disposent, dans les opérations réalisées par les organismes, de réservations de longue durée pour le logement de leurs salariés. 

- La sécurisation des loyers et des emprunts. Ce système de participation des employeurs finance également un dispositif de sécurisation locative, dans le neuf comme dans l'ancien (garantie du versement des loyers et charges locatives, financement du dépôt de garantie). 

Il prend aussi en charge un dispositif de soutien à l'accession sociale à la propriété en palliant temporairement les difficultés exceptionnelles des emprunteurs pour rembourser leurs prêts immobiliers, en cas de chômage par exemple.

Principaux chiffres

Au total, le système de financement se décompose en 2000 de la façon suivante :

• dépenses de l'État : 126,4 milliards de francs
  

• aides à la pierre : 13,5 milliards de francs
  

• aides à la personne : 35 milliards de francs
  

• aides fiscales : 61,6 milliards de francs
  

• autres dépenses : 16,3 milliards de francs
  

• dépenses des partenaires sociaux (régimes sociaux, employeurs) :
  66,2 milliards de francs
  

Depuis dix ans, avec le développement de phénomènes de pauvreté et de précarité, l'idée s'est de plus en plus fortement imposée que l'accès et le maintien dans le logement étaient l'une des dimensions essentielles d'une politique de lutte contre l'exclusion : garantir le droit au logement est devenu une priorité de l'action publique.

- Une législation récente. Sur le plan des principes, la question du logement est aujourd'hui considérée comme relevant de la responsabilité de la nation dans son ensemble et dépassant largement la seule compétence de l'État. Plusieurs textes en témoignent. Une loi du 6 juillet 1989 a reconnu le droit au logement comme un "droit fondamental" et une loi du 31 mai 1990 a explicitement énoncé que "garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation".   

- Un dispositif d'aide aux personnes en difficulté. La reconnaissance de ce droit a ainsi conduit à mettre en place, au niveau local, des Fonds de solidarité logement (FSL), financés à parité par l'État et les départements. Destinés à faciliter l'accès et le maintien dans le logement des personnes en difficulté, ces fonds mobilisent les moyens d'accompagnement nécessaires (aides financières, assistance sociale à la famille...). Depuis leur création en 1990, ils ont permis d'aider 1,5 million de ménages en difficulté (dont 500 000 depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1998 contre les exclusions).  

- La réforme des attributions de logements locatifs sociaux. Le régime des attributions de HLM a fait également l'objet d'une réforme importante en 2000. Elle vise trois objectifs : une plus grande transparence lors des procédures d'attribution ; une meilleure prise en compte des besoins des personnes défavorisées identifiées dans les communes ; une plus grande diversité des populations (la "mixité sociale") au sein des agglomérations pour éviter la formation de quartiers-ghettos. Dans ce but, ont été mis en place : un système d'enregistrement départemental unique pour garantir l'examen et le traitement de toutes les demandes de logement dans un délai raisonnable ; des conférences intercommunales du logement. 
 

La ville se vit aujourd'hui à l'échelle de l'agglomération et du bassin de vie qui inclut la ville-centre ainsi que les territoires périurbains et ruraux qui s'y rattachent.

Mixité urbaine et solidarité sociale

Lorsque le déséquilibre dans la répartition géographique des logements sociaux au sein des agglomérations est devenu flagrant, il est apparu nécessaire de mener une action volontariste pour lutter contre les phénomènes de ségrégation spatiale. La loi d'orientation sur la ville de 1991 a apporté une première réponse. Elle a imposé la réalisation d'un quota de logements sociaux aux communes appartenant à des agglomérations d'une certaine taille, et connaissant un déficit en logements de ce type. Puis la loi d'orientation du 29 juillet 1998 sur la prévention des exclusions a mis l'accent sur la nécessité d'une politique concertée pour l'attribution des logements sociaux. Elle invite en effet les partenaires locaux (collectivités locales, bailleurs sociaux, associations) à coopérer dans le cadre de bassins d'habitat définis comme "des territoires cohérents d'intervention en matière de politique du logement et d'urbanisme", et à créer des conférences intercommunales du logement.

Plusieurs mesures d'un autre texte, la loi "Solidarité et renouvellement urbains" du 13 décembre 2000, visent à donner effectivement droit de cité au logement social dans toutes les communes. Le projet renforce les obligations faites aux élus locaux, telles qu'elles avaient été prévues dans la loi de 1991 car elles étaient parfois restées lettre morte. Ainsi, les communes qui ne disposeraient pas d'un quota minimal de logements sociaux (20 %) seraient tenues d'en réaliser dans un certain délai, sous peine de sanctions.

Le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales  

Parallèlement, dans le cadre des contrats de plan État-régions notamment, différents dispositifs contractuels associant l'État et les collectivités territoriales se sont mis, ou sont en train de se mettre en place : les contrats de ville, contrats d'agglomération et contrats de pays comprennent généralement un volet logement important. L'État est ainsi fortement sollicité pour participer, au niveau local, au financement d'études et d'opérations de restructuration lourde du bâti. Ces opérations qui peuvent aller jusqu'à la démolition de grands ensembles de logements s'inscrivent clairement dans un projet urbain et social. D'autres procédures sont également menées avec le concours de l'État. Ainsi, les Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), démarches contractuelles associant une collectivité locale, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et l'État, permettent de coordonner les travaux de réhabilitation d'un groupe de logements dans une optique de revitalisation urbaine et de mixité sociale. Il en va de même pour les "plans de sauvegarde" mis en place pour les copropriétés dégradées.
 

L'État intervient aussi auprès des professionnels - architectes, urbanistes, bureaux d' études, entreprises, industriels, maîtres d'ouvrage - pour améliorer la qualité des produits et des processus de construction. Par son soutien à des programmes expérimentaux ou par la création de normes incitatives comme le label Qualitel, il les incite à innover afin de relever les défis économiques, sociaux et techniques du secteur de la construction. La mise en place et les enjeux du marché unique européen imposent, par ailleurs, une adaptation rapide de la réglementation française ainsi que des mesures d'accompagnement pour préparer les entreprises à ce nouveau marché. Les principales actions engagées par les pouvoirs publics concernent : la prévention des risques et l'amélioration de la sécurité ; la protection de la santé et de l'environnement à travers le programme "Bâtiment et Santé", le développement du confort acoustique et thermique, la maîtrise des coûts d'investissement et de fonctionnement.

L'ensemble du secteur du bâtiment représente en 1999 un chiffre d'affaires de plus de 500 milliards de francs hors taxes et plus de 1,2 million d'emplois.

La réglementation technique

- La maîtrise des coûts. De plus en plus sont recherchées, dès la conception, des facilités ultérieures de gestion et de maintenance. En particulier dans le secteur du logement social, où les choix s'opéraient auparavant sur le seul critère du coût immédiat de la construction, le raisonnement se fait de plus en plus en "coût global", de façon à diminuer ou au moins à maîtriser le couple loyer + charges.

- Des indices de performances techniques.  Un des leviers d'action des pouvoirs publics est la réglementation et particulièrement la réglementation technique. En France, en dehors de la sécurité incendie et de l'accessibilité aux personnes handicapées, elle porte sur le confort acoustique et sur les performances thermiques. Les exigences dans ces domaines seront prochainement rendues plus élevées, ce qui permettra à la France de figurer parmi les pays européens les plus en pointe à cet égard. Cette action s'inscrit pleinement dans le programme gouvernemental de maîtrise de l'énergie et de lutte contre l'effet de serre. De plus, le fait que la réglementation technique désigne le plus souvent les niveaux de performances à atteindre présente un double avantage : cela favorise les contrôles in situ et encourage la recherche de produits et de procédés innovants.  

La recherche et l'innovation

- Les incitations publiques à la recherche. Géré par le ministère de l'Équipement et du Logement, le Plan urbanisme-construction-architecture (PUCA) constitue un cadre pour mettre en oeuvre des actions interministérielles d'incitation à la recherche, à l'expérimentation et à l'innovation, dans les domaines de l'urbanisme et de la gestion urbaine, de l'architecture et de la construction.

Le Plan est doté d'un comité d'orientation représentatif des milieux professionnels concernés, et d'un conseil scientifique. Dans le cadre des programmes thématiques mis en place par le secrétariat permanent du PUCA, les recherches et les expérimentations sont réalisées par des équipes du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), des universités ou des Grandes Écoles, par des chercheurs indépendants ou des bureaux d'études privés, par des collectivités locales ou des organismes bailleurs de logements, par des entreprises de bâtiment ou de services urbains.

- L'expérimentation et la recherche-développement sur les produits et procédures. Le Centre technique et scientifique du bâtiment (CSTB), établissement public de l'État, assiste les pouvoirs publics dans l'élaboration de la réglementation technique et a pour mission de tester les matériaux. Cet organisme intervient dans les recherches et les travaux visant à améliorer les techniques de construction et les outils de conception des bâtiments. Il mène aussi des actions de valorisation des recherches et de développement des produits en liaison avec les industriels.

- La recherche technique privée. Elle est menée à deux niveaux. D'une part, dans les grandes et moyennes entreprises, d'autre part dans quatre "centres techniques" financés par des taxes parafiscales : le Centre technique du bois, le Centre technique des tuiles et briques, le Centre d'études et de recherche de la construction métallique et le Centre d'études et de recherche des industries du béton.

La certification des produits de construction

La mise en oeuvre des dispositions de la directive européenne "Produits de construction" participe également à l'amélioration de la qualité, de même que l'ensemble du système normatif international. C'est pourquoi les pouvoirs publics incitent fortement les entreprises à rechercher la certification de leurs produits.

Un nombre croissant d'industriels fait ainsi appel au système de qualification de "Qualibat", un organisme spécialisé qui réunit tous les partenaires des entreprises. Ce système de qualification est organisé en trois niveaux d'exigences croissantes, le troisième correspondant à la certification appelée ISO 9000. Pour les nouveaux produits qui ne sont pas concernés par des normes, des avis techniques peuvent être donnés par les experts du CSTB. Ils constituent une caution pour l'industriel inventeur et une référence pour les techniciens et les assurances.

• La population de la France s'établit aujourd'hui à 60,2 millions d'habitants. À cette population correspond un parc de 29,3 millions de logements, dont 24,3 millions de résidences principales, le solde étant composé de résidences secondaires (3 millions) et de logements vacants (2 millions). Le parc de résidences principales s'est accru au cours de la dernière décennie de 10,5 %.

• La structure du parc de logements :
  - plus de la moitié des Français (54,5 %) sont aujourd'hui propriétaires de leur logement, contre 51 % en 1984 ;
  - 56 % des logements sont des logements individuels ;
  - le nombre de logements sans confort minimum (WC intérieurs et douche) est de 3 % (il était de 11 % en 1984) ;
  - plus de 65 % des logements ont été construits après 1948.

• Le poids du logement dans l'économie :
  les ménages ont consacré, en 1998, 22 % de leur revenu disponible brut pour l'usage courant de leur logement, et 44 % de leur épargne brute en investissement immobilier. Le total des dépenses de logement s'est établi à 1 718 milliards de francs, soit près de 20 % du PIB