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Il y a politique d'aménagement quand l'État s'emploie à répartir géographiquement la population et les activités économiques, soit pour homogénéiser le territoire, soit pour accélérer ou réguler le développement, soit pour améliorer les positions du pays dans le jeu des concurrences internationales. Ce n'est donc pas une exception française, et beaucoup d'États ont affiché en ce domaine des intentions et poursuivi des programmes spécifiques. Le simple tracé des voies de communication et tous les grands travaux publics ont, en effet, des conséquences sur la structuration de la vie économique.

D'une façon encore plus précise, l'Angleterre, dès les années trente du vingtième siècle, pour lutter contre la crise de l'industrie charbonnière et la concentration londonienne, a lancé un programme de construction de villes nouvelles et défini, par des avantages fiscaux et des subventions, des zones dites de reconversion ou "trading estates". De la même façon aux États-Unis, Roosevelt a donné, avec la Tennessee Valley Authority, le premier exemple d'une grande opération d'aménagement régional.

Cependant, si l'aménagement n'est ni une invention ni une exception française, il n'en demeure pas moins que, parmi les pays occidentaux d'économie libérale ou d'économie mixte, aucun autant que la France n'a engagé l'autorité de l'État dans une politique d'aménagement territorial. Aucun pays, il est vrai non plus, ne souffrait autant que la France de l'excessive concentration de sa population autour de sa capitale, de la localisation de ses principales activités industrielles sur les périphéries septentrionales de son territoire et du retard économique de certains de ses vieux terroirs agraires. .

La naissance de la politique d’aménagement du territoire
Le volontarisme gaullien
L’intermède giscardien
L’alternance politique, les lois de décentralisation
Vers une définition du développement durable
L’aménagement du territoire au seuil du troisième millénaire
Bibliographie sommaire

Dès le lendemain de la libération de la France en 1945, au sein du Commissariat au Plan, certains esprits clairvoyants, comme Raoul Dautry ou François Gravier, dont le livre Paris et le désert français suscita une grande émotion, insistèrent sur la nécessité de mieux équilibrer les équipements, l'industrie et l'agriculture modernes sur l'ensemble du territoire. C'est le rapport présenté par Eugène Claudius-Petit au Conseil des ministres en février 1950, et publié en brochure sous le titre Pour un plan national d'aménagement du territoire, qui fixa pour près d'un demi-siècle les orientations essentielles de l'action publique en ce domaine. Il s'agissait de combattre les trop grandes inégalités de peuplement et d'activité, qui engendraient ici l'encombrement et là une véritable dépopulation. Les projets de Claudius-Petit comportaient en matière d'investissements des contraintes pour les uns et des soutiens financiers pour les autres.

Parallèlement à ces réflexions gouvernementales, le début de la décennie cinquante vit naître un ensemble d'associations régionales regroupant élus, responsables économiques et syndicaux, fonctionnaires et universitaires. À l'image du Comité d'étude et de liaison des intérêts bretons, ces "comités d'expansion", créés en Languedoc, Alsace, Roussillon et Lorraine, réclamaient une répartition plus équitable et mieux raisonnée des équipements publics et travaillaient déjà à une esquisse de programmation régionale. Sous cette double impulsion, les gouvernements Pierre Mendès France et Edgar Faure, en 1954 et 1955, prirent un certain nombre de mesures qui marquent le début d'une politique volontaire et continue d'aménagement du territoire. Un décret de janvier 1955 institua une procédure d'agrément pour tous les investissements en Île-de-France. Il ne s'agissait pas de bloquer le développement de la région parisienne mais de donner à la Direction de l'aménagement un moyen de pression dans ses négociations avec les grandes entreprises. L'agrément donné aux opérations franciliennes devait trouver une contrepartie dans l'installation en province, de préférence dans l'Ouest ou le Sud-Ouest, d'une antenne ou d'une autre usine de la même firme.

Quelques mois plus tard, en juin et décembre 1955, d'autres décrets eurent pour objet la préparation des programmes d'action régionale et autorisèrent le ministre de l'Économie à accorder la garantie financière de l'État aux opérations de décentralisation ou de reconversion. Un système de primes d'équipement était même institué au profit des industriels s'installant dans les zones dites "critiques", et se trouvaient définies 21 circonscriptions d'action régionale, anticipations des futures régions de la loi de janvier 1982.

Selon la même inspiration et au même moment, la Caisse des dépôts et consignations, dotée d'énormes ressources financières, reçut mission de soutenir les sociétés d'économie mixte chargées des grands travaux d'aménagement hydraulique et rural. Ainsi la Compagnie d'aménagement de la région Bas-Rhône Languedoc, la Société de mise en valeur de la Corse ou la Société du canal de Provence purent ouvrir les premiers grands chantiers d'aménagement concerté.

Le général de Gaulle et ses proches résolurent de donner plus d'ampleur encore à cette politique de géographie volontaire et entendirent la placer sous le contrôle direct et permanent du chef du gouvernement. C'est la raison pour laquelle furent créés en 1960 le Comité interministériel d'aménagement du territoire, puis en février 1963 la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (Datar) dont le premier délégué, Olivier Guichard, était un collaborateur direct du Premier ministre, Georges Pompidou. À cette nouvelle administration de mission étaient assignés trois objectifs essentiels : l'industrialisation "déconcentrée", la poursuite des grands travaux d'aménagement, la promotion d'une dizaine de métropoles d'équilibre. On estime que de 1963 à 1973, dans l'atmosphère de dynamisme et de prospérité économique, caractéristique des "Trente Glorieuses", trois mille cinq cents opérations d'investissement, encouragées par des primes et des exonérations, ont permis de créer plus de trois cent mille emplois en province, sans pour autant désindustrialiser l'Île-de-France. Quelques-unes de ces implantations nouvelles, en particulier dans les industries de l'automobile, de l'aviation, de l'équipement ménager, ont changé les conditions de la vie en province.

Parallèlement étaient menés à bien l'assainissement et l'aménagement touristique du littoral Languedoc-Roussillon, l'équipement de la côte aquitaine et la construction de huit villes nouvelles, dont cinq dans la région parisienne. Cette promotion des activités régionales, et en particulier les soutiens accordés à huit métropoles "d'équilibre" (Lille, Nancy-Metz, Lyon, Marseille, Toulouse, Nantes, Bordeaux et Strasbourg), semblait préparer une prochaine régionalisation de l'administration territoriale. C'était sans doute l'intention du général de Gaulle, si l'on en croit son discours de Lyon en mars 1968. Mais les troubles universitaires et surtout l'échec du référendum d'avril 1969 ralentirent cette évolution et retardèrent de treize ans la réforme des institutions. .

La première crise pétrolière, la fin des "Trente Glorieuses" et l'avènement en 1974 à la présidence de la République de Valéry Giscard d'Estaing provoquèrent une forte inflexion de la politique d'aménagement. D'une part, les nouveaux dirigeants étaient moins convaincus que leurs prédécesseurs de l'efficacité de l'intervention de l'État : sensibles aux arguments des économistes libéraux, ils estimaient que le développement et la localisation des entreprises relevaient des seules lois du marché. D'autre part, parce que leur clientèle électorale n'appartenait pas aux grandes agglomérations urbaines, ils se sentaient disposés à accorder davantage d'attention aux problèmes des campagnes et des petites villes. Décision significative du nouveau climat politique, on détacha la Datar de Matignon, siège du Premier ministre. Elle allait désormais, au gré des remaniements ministériels, errer de ministère en ministère, confiée même parfois à un simple secrétaire d'État, peu influent au sein du gouvernement. On envisagea aussi de réduire le programme des villes nouvelles, d'autant plus que la fin de l'expansion démographique imposait la révision des prévisions trop optimistes faites sur la croissance de la population française jusqu'à l'an 2000.

En outre, les difficultés structurelles de l'économie, entrée en crise de profonde mutation, la montée inexorable du chômage, les délocalisations industrielles obligèrent le gouvernement à parer au plus pressé, à substituer aux grands projets d'aménagement, soit le sauvetage au coup par coup des secteurs industriels menacés, soit le seul traitement social de la désindustrialisation. Appelée chaque jour à l'aide, engagée dans de multiples opérations de remédiation, la Datar allait perdre ses prérogatives d'administration de mission et ses responsabilités en matière de prospective.

Ces contraintes vont continuer à peser après 1981. La crise industrielle et la crise des banlieues vont même connaître leur paroxysme au milieu de la décennie. L'alternance politique se traduit cependant par une hausse significative des crédits destinés à l'aménagement et surtout par l'introduction d'une donnée nouvelle et fondamentale : la décentralisation. La région devenue collectivité territoriale décentralisée se voit reconnaître une compétence particulière en matière de planification et d'aménagement. C'est avec les régions que l'État va désormais préparer, à partir de 1984, les contrats de plan et la programmation des équipements fondamentaux, devenue l'enjeu d'un débat âpre et permanent entre les élus et le gouvernement. Cette procédure va donner à la politique d'aménagement un caractère moins technocratique et moins autoritaire, elle va par contre risquer de lui faire perdre son caractère volontariste, cohérent et national.

La gravité de la crise économique et sociale rendait ce risque bien réel. Coup sur coup, il fallut faire face aux problèmes de la construction navale à Dunkerque, Saint-Nazaire et La Ciotat, aux difficultés des sidérurgies lorraine et ardennaise, à la fermeture des bassins houillers de Decazeville et Carmaux. Au même moment, les quartiers périphériques de Lyon, de Marseille, du Val Fourré à Mantes ou du Neuhof à Strasbourg s'enflammaient et alertaient l'opinion et les pouvoirs publics. Les fractures géographiques s'inversaient puisque les anciens territoires industrialisés du Nord et de l'Est étaient maintenant sinistrés, et les fractures n'étaient plus seulement géographiques puisqu'elles semblaient affecter presque toutes les banlieues et les grands ensembles.

Une seconde alternance politique, celle de 1986, orientait prioritairement, pour quelques années, l'action d'aménagement vers les programmes d'autoroutes et de TGV.

En 1988, la nouvelle majorité issue des élections allait s'employer à définir une politique d'aménagement, adaptée aux nouvelles circonstances créées par l'ouverture de l'Europe de l'Est et le lancement par le président de la Commission européenne, Jacques Delors, à Bruxelles, de programmes ambitieux d'aménagement intra-européen et de coopérations transfrontalières. Le recensement de 1990 venait de révéler que les déséquilibres régionaux, loin de s'atténuer, s'aggravaient encore, même s'ils avaient parfois changé de nature. L'Île-de-France, les régions Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et leurs métropoles continuaient leur croissance tandis que les huit plus petites régions du pays voyaient se poursuivre leur déclin démographique. Une France "du vide" se dessinait peu à peu à travers le pays depuis les Ardennes, les plateaux bourguignons, le Massif central, les Landes jusqu'au piedmont pyrénéen. Le même recensement nous apprenait que l'Île-de-France avec 18 % de la population métropolitaine concentrait encore 40 % des étudiants de troisième cycle, 42 % des ingénieurs et cadres du secteur privé et 55 à 60 % des chercheurs.

Un tel constat exigeait un renouvellement des méthodes. La stratégie retenue, après un long débat au Parlement en mai 1990, s'est donc assignée quatre objectifs fondamentaux : conforter les territoires ruraux rendus plus solidaires et organisés si possible autour des bourgs et des petites villes, favoriser le rayonnement de quelques grandes agglomérations métropolitaines, développer l'association en réseaux des villes moyennes et surtout insérer mieux l'espace français dans une Europe élargie en repensant son système de communications, trop longtemps hexagonal et radio-concentrique.

Cette politique d'animation régionale se devait de comporter un dernier volet : celui de la recherche et de l'enseignement supérieur. La localisation des entreprises ne dépendait-elle pas désormais et dans une large mesure des conditions d'accueil, de formation et de promotion de la main-d'oeuvre, des cadres et des jeunes ? Conçu dans le courant des années 1990 et 1991 pour répondre à l'afflux des étudiants dont les effectifs en une décennie avaient crû de plus de 50 % et devaient continuer à croître jusqu'à la fin du millénaire, le plan "Université 2000" sollicita à part égale les concours financiers de l'État et des collectivités régionales et locales. Il permit la construction d'un million et demi de mètres carrés de locaux neufs, donna aux académies du Nord et de l'Ouest la possibilité de rattraper leur retard en matière d'équipement. Trois universités nouvelles furent créées en Artois, sur le littoral du Pas-de-Calais et à La Rochelle. Des dizaines de départements d'instituts universitaires de technologie (IUT) et de sections de techniciens supérieurs furent ouvertes dans les villes petites et moyennes.

Le poids relatif de l'Île-de-France dans les effectifs de troisième cycle et de chercheurs fut réduit et la création des universités de Cergy-Pontoise, de Marne-la-Vallée, Évry et Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines décongestionnèrent en partie les établissements du centre de la capitale. Au même titre que la décentralisation culturelle, au même titre que les rénovations urbaines, soutenues successivement par la politique des métropoles d'équilibre puis par les contrats de villes moyennes, ce programme a certainement contribué à transformer la vie dans les régions.

Depuis 1990, l'effort de réflexion ne s'est pas interrompu, d'abord à l'occasion d'un débat lancé dans le pays de 1993 à 1995 par Charles Pasqua, ministre de l'Intérieur, débat nourri également par le rapport d'une mission d'information sénatoriale et poursuivi par la publication de plusieurs ouvrages. La loi du 25 juin 1999, dite loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) et portant modification de la loi de février 1995, prévoit neuf schémas nationaux de services collectifs dans les domaines suivants : l'enseignement supérieur et la recherche, la culture, l'information et les communications, la santé, l'énergie, les transports de voyageurs et les transports de marchandises, le sport, les espaces naturels et ruraux.

Mais l'aspect essentiel et le plus prospectif de la nouvelle législation concerne sans doute les projets de "pays" et "d'agglomération". La notion de projet de pays et sa mise en pratique est vieille de près de vingt ans. On semble espérer cette fois sa généralisation. La constitution des pays puis l'intégration de leurs projets dans les contrats de plan sont placées sous la responsabilité conjointe d'une conférence régionale pour l'aménagement et le développement du territoire et du préfet de région. Renforcer la solidarité entre les petites villes et le monde rural constitue l'un des objectifs essentiels de ces projets. L'apparition de l'agglomération dans ce dispositif est beaucoup plus neuve. La formule s'applique aux aires urbaines de plus de 50 000 habitants et dont une commune centre compte au moins 15 000 résidents.

Elle suppose l'élaboration d'un projet précisant les orientations de l'agglomération en matière de développement, de cohésion sociale, d'urbanisme, de transport, de logement et d'environnement. La loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité a précisé le statut juridique de ces communautés en matière de fiscalité patrimoniale et économique.

L'Europe et le monde : l'aménagement du territoire ne peut plus se concevoir sans un regard sur l'Europe et sans le regard de l'Europe. Il suppose d'une part l'émergence d'espaces transfrontaliers et d'autre part une harmonisation entre notre politique nationale et les interventions européennes en matière de politique agricole et de soutien aux régions en crise.

Les problèmes de la ville : la croissance des villes françaises au cours des dernières décennies est un phénomène considérable sans précédent historique. Pas une ville française de plus de 10 000 habitants qui n'ait son ou ses grands ensembles avec leurs problèmes de chômage et de marginalisation sociale. Mais un second problème préoccupe nos villes. Elles sont de plus en plus, comme les campagnes voisines, soumises à l'attraction d'une dizaine de métropoles régionales avec lesquelles il convient d'organiser leur collaboration et leur participation sous forme de réseaux solidaires et complémentaires.

Vers une nouvelle armature du territoire : la République se doit à la fois de respecter les "territoires de proximité", territoires vécus, et d'organiser la vie régionale autour de quelques grandes métropoles à ambition européenne ou internationale. C'est à quoi tendent de répondre d'une part les contrats de pays et, d'autre part, certains contrats d'agglomération. Ils s'inscriront progressivement les uns et les autres dans les contrats de plan. Bien sûr, la question essentielle qui se pose maintenant est celle de savoir s'il sera possible de poursuivre dans cette voie sans repenser l'organisation territoriale du pays et sans revoir la répartition des compétences et des ressources entre l'État et les collectivités régionales, départementales ou locales.

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