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Traditionnellement organisée selon des structures hiérarchiques placées sous l'autorité d'un ministre, l'administration française a connu, dans le dernier tiers du XXe siècle, une évolution marquante avec l'apparition et le développement des autorités administratives indépendantes, qui ne sont pas sans rappeler les agences anglosaxonnes.

Les autorités administratives indépendantes : panorama général
La place des autorités administratives indépendantes dans l'appareil administratif

Certes, il existait de longue date des institutions administratives disposant de fortes garanties d'indépendance, comme les jurys d'examens ou de concours ou certaines commissions, de nature parfois quasi juridictionnelle telles les commissions départementales de remembrement. À la limite, le Conseil d'État (juridiction suprême de l'ordre administratif) avait au long de l'histoire affermi son indépendance au sein de l'administration. Mais la catégorie, qui s'est dégagée de façon empirique, des autorités administratives indépendantes n'en marque pas moins une novation. Peut-être constitue-t-elle même, au moins dans certains domaines, une nouvelle façon d'administrer.

La mise en place des autorités administratives indépendantes ne découle pourtant pas d'une logique prédéterminée. C'est au contraire au fur et à mesure de la constitution d'instances nouvelles par les garanties dont elles bénéficient et par les pouvoirs qui leur sont confiés que s'est dégagée la notion d'autorité administrative indépendante. Aucune définition générale n'a été donnée d'une catégorie d'institutions administratives dans laquelle sont venus se ranger divers organismes, dont les premiers ont été créés avant que le vocable qui les caractérise devînt usuel : pour les autorités administratives indépendantes, l'existence a précédé l'essence. Aussi, les autorités administratives indépendantes sont-elles d'une grande diversité. Les frontières mêmes de la catégorie ne sont pas déterminées avec une netteté rigoureuse. Il est toutefois possible de tracer, à partir d'une définition d'ensemble, un panorama général de ces autorités avant de réfléchir, à partir de là, à la place qu'elles occupent aujourd'hui dans l'appareil administratif.

Diverses par leurs domaines d'intervention comme par les moyens et les pouvoirs dont elles disposent, les autorités administratives indépendantes présentent des traits communs qui permettent de les définir comme des institutions créées par la loi, en dehors des structures administratives traditionnelles, sans personnalité juridique propre mais dotées d'une autonomie fortement garantie, et chargées, dans un domaine déterminé, d'une mission de régulation.

Ces autorités peuvent être classées en deux grands domaines, selon qu'elles ont pour objet la régulation des activités économiques ou la protection des droits des citoyens.

Autorités administratives indépendantes et vie économique

Domaine privilégié d'intervention des autorités administratives indépendantes, la régulation de l'économie de marché est le premier secteur où elles ont été instituées, avec la création, dès 1941, de la Commission de contrôle des banques, à laquelle a succédé en 1984 la Commission bancaire, tandis qu'une Commission de contrôle des assurances a été mise en place, sur le même modèle en 1989. Un rapprochement de ces deux commissions est aujourd'hui envisagé.

D'une importance particulière sont la Commission des opérations de Bourse et le Conseil de la concurrence.

Créée, à l'image de la Securities and exchange commission américaine, par l'ordonnance du 28 septembre 1967, la Commission des opérations de Bourse dispose de pouvoirs de réglementation, de contrôle et de sanction qui ont été élargis par les lois du 2 août 1989 et du 2 juillet 1996. La procédure qu'elle suit en matière de sanction a été réaménagée pour satisfaire aux exigences de séparation entre le rapporteur qui définit les griefs et l'instance collégiale qui délibère ensuite. Une réforme qui fusionnerait la COB et le Conseil des marchés financiers, de façon à instituer une autorité unique compétente en matière de marchés des valeurs financières et mobilières, comparable à la Financial service authority britannique, est en cours.

Issu de la Commission technique des ententes, mise en place en 1953 et remplacée en 1977 par la Commission de la concurrence, le Conseil de la concurrence, institué par l'ordonnance du 1er décembre 1986, donne des avis, inflige des sanctions et adresse des injonctions aux entreprises. Son rôle est central dans la définition et la mise en oeuvre du droit de la concurrence.

Avec le nouveau statut donné à la Banque de France par la loi du 4 août 1993, à la suite de la ratification du traité de Maastricht et de la mise en place de la monnaie unique, le Conseil de la politique monétaire a été institué, avec pour mission de déterminer la politique monétaire et, notamment, de fixer le taux du crédit. Institution de la Banque de France, il s'apparente à une autorité administrative indépendante par la nature de ses attributions et les garanties particulièrement fortes dont il dispose : ses membres ne peuvent recevoir ni même solliciter d'instruction de quiconque. D'autres autorités administratives indépendantes ont été constituées autour de la Banque de France, notamment le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

Des activités économiques autres que monétaires et financières se sont trouvées également placées sous l'obédience d'autorités administratives indépendantes. Ainsi, la loi du 26 juillet 1996 a créé l'Autorité de régulation des télécommunications, qui reçoit des pouvoirs d'avis, de proposition, de sanction et de réglementation. C'est sur un modèle voisin que la loi du 10 février 2000 charge la Commission de régulation de l'électricité de veiller à la bonne utilisation des réseaux de transport et de distribution d'électricité. Libéralisation de l'économie et affirmation d'autorités de régulation cheminent de pair.

Autorités administratives indépendantes et droits des citoyens

La protection des droits des citoyens et, plus particulièrement des administrés, est un autre domaine d'élection des autorités administratives indépendantes.

Avec la loi du 3 janvier 1973 est créé, en s'inspirant de l'ombudsman suédois, le Médiateur, devenu en vertu de la loi du 13 janvier 1989, qui le qualifie d'"autorité indépendante", Médiateur de la République. Nommé en Conseil des ministres, le Médiateur peut être saisi, par l'intermédiaire d'un parlementaire, de toute difficulté rencontrée par un citoyen dans ses rapports avec l'administration. Plus de 51 000 réclamations lui ont ainsi été transmises en 1999. Son intervention consiste principalement à rechercher une solution d'équité. À partir des cas qu'il traite, le Médiateur formule également, en particulier au travers de son rapport public, des propositions de réforme, qui ont dans de nombreux cas été à l'origine de modifications législatives ou réglementaires. Disposant d'un délégué dans chaque département, le Médiateur s'est imposé comme instance efficace de recours des citoyens devant certaines pesanteurs de l'administration.

Dans le cadre d'une politique visant à assurer la transparence administrative, la loi du 6 janvier 1978 a institué la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et la loi du 17 juillet 1978 la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). La CNIL veille au respect des principes généraux de protection de la personne face à l'informatique énoncés par la loi. Chargée d'autoriser les traitements automatisés d'informations mis en oeuvre par les administrations et de recevoir déclaration de ceux des personnes et entreprises privées, elle est devenue l'interlocuteur reconnu de tous les professionnels de l'informatique. Certaines des règles qu'elle applique doivent être adaptées pour transposer la directive européenne du 24 juillet 1995 relative à la protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel. Saisie avant tout recours juridictionnel des difficultés dans l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs, la CADA joue, pour sa part, un rôle décisif dans l'application effective de ce droit, dont elle retient une conception large. Elle examine 4 000 cas par an et les avis qu'elle donne sont dans plus de 80 % des cas suivis par l'administration. Soulignant la place des autorités administratives indépendantes dans les relations de l'administration et des usagers, la loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations, contient plusieurs dispositions qui étendent les compétences du Médiateur, de la CNIL et de la CADA.

Dans le domaine de la communication, le recours aux autorités administratives indépendantes a été largement pratiqué. Ont d'abord été créés, dans des secteurs bien délimités, la Commission des sondages (loi du 19 juillet 1977) puis le Médiateur du cinéma (loi du 29 juillet 1982).

Avec la nouvelle organisation de l'audiovisuel, le recours à une autorité administrative indépendante s'est imposé dans le domaine de la communication, au travers des trois institutions qui se sont succédé, la Haute Autorité de l'audiovisuel (loi du 29 juillet 1982), la Commission nationale de la communication et des libertés (loi du 30 septembre 1986), enfin le Conseil supérieur de l'audiovisuel (loi du 17 janvier 1989). Sans doute cette succession même traduit-elle la difficulté du passage d'une responsabilité directe de l'État à la régulation par une autorité indépendante. Le principe d'une telle autorité n'a toutefois pas été remis en question et, avec le CSA, doté de pouvoirs de nomination, d'autorisation, de sanction et de réglementation, l'équilibre paraît avoir été trouvé. Dans ses décisions du 21 janvier 1994 et du 27 juillet 2000, le Conseil constitutionnel, marquant l'importance du CSA, l'a qualifié d'"autorité indépendante, garante de l'exercice de la liberté de communication".

Au cours des dix dernières années, les autorités administratives indépendantes destinées à protéger les citoyens se sont multipliées dans des domaines variés, Commission nationale des interceptions de sécurité compétente en matière d'écoutes téléphoniques (loi du 11 juillet 1991), Commission consultative du secret de la défense nationale (loi du 8 juillet 1998), Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (loi du 12 juillet 1999), Défenseur des enfants (loi du 6 mars 2000), Commission nationale de déontologie de la sécurité (loi du 6 juin 2000).

La liste n'est pas close. Pourraient y figurer des institutions qui sont à la limite de la catégorie des autorités administratives indépendantes, comme le Comité national d'évaluation des universités. Surtout, elle sera complétée par de nouvelles autorités. Il est envisagé d'en créer une en matière de sûreté nucléaire. Des propositions ont été formulées pour qu'une autorité indépendante soit chargée de la lutte contre les discriminations. C'est dire la place prise par les autorités administratives indépendantes dans le paysage administratif.

À bien des égards, les autorités administratives indépendantes ont apporté à la vie administrative un renouveau adapté aux exigences d'aujourd'hui. La multiplication de ces autorités suscite toutefois des interrogations quant à l'équilibre à préserver entre elles et les autres institutions politiques et administratives.

Une formule adaptée à des besoins nouveaux

La diversité des autorités administratives indépendantes rend certes difficile toute approche d'ensemble. Ainsi, la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la Commission des opérations de Bourse, le Conseil de la concurrence, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'Autorité de réglementation des télécommunications disposent de larges prérogatives qu'ils mettent en oeuvre grâce à des services administratifs importants. Beaucoup plus légers sont, par comparaison, les moyens de la Commission d'accès aux documents administratifs, de la Commission des sondages ou du Médiateur du cinéma. Les besoins auxquels ces autorités répondent n'en présentent pas moins des caractéristiques communes.

Il s'agit d'abord d'assurer, dans certains domaines sensibles, un arbitrage impartial et une approche pluraliste. Les exigences qui en découlent se traduisent dans les conditions de désignation des membres des autorités administratives indépendantes, la collégialité, qui les caractérise, à trois exceptions près (Médiateur de la République, Médiateur du cinéma, Défenseur des enfants), les garanties dont elles disposent.

Parmi les pouvoirs qui leur sont conférés se retrouvent des attributs classiques d'autorités administratives : avis ; proposition ; agrément ; sanction ; parfois nomination et même réglementation. Mais, au-delà de ces modalités d'intervention, leur rôle se définit davantage par la notion nouvelle de régulation, qui implique une autorité morale reconnue, une certaine souplesse dans les formes de décision, un appui aussi sur l'opinion. On peut, à cet égard, relever que les autorités administratives indépendantes ont en commun de rédiger chaque année un rapport public.

Avec ces particularités, les autorités administratives indépendantes ont d'autant mieux trouvé leur place que les principes du droit public ont assuré leur insertion constitutionnelle et défini les contrôles juridictionnels qui s'exercent sur elles.

Du point de vue constitutionnel, l'idée, parfois avancée, d'inscrire dans la Constitution le principe de l'existence d'autorités administratives indépendantes, voire d'y mentionner certaines d'entre elles, n'a pas été suivie d'effet. La question s'est, par ailleurs, posée de la compatibilité de telles autorités avec l'article 20 de la Constitution, aux termes duquel "le Gouvernement dispose de l'administration". À l'occasion des décisions qu'il a rendues au sujet de la Commission nationale de la communication et des libertés (18 septembre 1986), du Conseil de la concurrence (23 janvier 1987), du Conseil supérieur de l'audiovisuel (17 janvier 1989) et de l'Autorité de régulation des télécommunications (23 juillet 1996), le Conseil constitutionnel n'en a pas moins jugé qu'il n'y avait pas d'obstacle constitutionnel à la création de telles autorités. Il a même admis qu'un pouvoir réglementaire pouvait leur être conféré par la loi, à la condition qu'il ait une portée limitée et soit subordonné au respect tant des lois que des décrets. Dans ces limites, qui débouchent sur un pouvoir réglementaire spécialisé et subordonné, la loi a pu conférer une compétence réglementaire à la Commission nationale de l'informatique et des libertés, à la Commission des opérations de Bourse, avec d'ailleurs l'agrément du ministre des Finances, au Conseil supérieur de l'audiovisuel, de façon toutefois réduite par rapport à la Commission nationale de la communication et des libertés, à l'Autorité de régulation des télécommunications et à la Commission de régulation de l'électricité.

Les actes des autorités administratives indépendantes sont soumis au contrôle du juge. Le Conseil d'État l'a constaté à propos des décisions que peut prendre le Médiateur (10 juillet 1981, Retail). Le Conseil constitutionnel a rappelé que le droit au recours contre les actes des autorités administratives indépendantes était, comme à l'égard de toute décision administrative, un impératif constitutionnel (décisions du 18 septembre 1986 et du 17 janvier 1989). Souvent la loi prévoit un recours de pleine juridiction, qui permet au juge non seulement d'annuler mais aussi de réformer la décision qui lui est déférée.

S'agissant d'autorités administratives, la juridiction compétente est normalement la juridiction administrative. Pour les autorités qui interviennent en matière de régulation de l'économie, le législateur a toutefois étendu la compétence de l'autorité judiciaire, en plaçant sous le contrôle de la cour d'appel de Paris les décisions du Conseil de la concurrence, les sanctions - mais non les mesures réglementaires - arrêtées par la Commission des opérations de Bourse, les décisions prises par l'Autorité de régulation des télécommunications à l'occasion des litiges entre opérateurs. Le Conseil constitutionnel a admis de tels transferts de compétence, dès lors qu'ils avaient un objet précis et limité et étaient décidés dans le souci d'unifier un contentieux, de nature commerciale, au profit de l'ordre de juridiction "principalement intéressé".

Dans ce cadre, les autorités administratives indépendantes contribuent utilement à la définition d'un droit adapté à des domaines nouveaux. Elles apportent des garanties aux administrés et facilitent la régulation d'activités sensibles. Leur intervention est particulièrement efficace lorsqu'il s'agit moins d'administrer un secteur que de définir des "standards" de comportement et de protéger des droits.

Des équilibres à préserver

Si elles se sont jusqu'ici bien intégrées dans l'ensemble constitutionnel et administratif, les autorités administratives indépendantes ne peuvent indéfiniment se développer sans susciter des problèmes d'équilibre vis-à-vis tant des autorités politiques, Parlement et gouvernement, que des autres institutions administratives.

Éclairer les grands débats de société par des réflexions sereines et pluralistes est l'une des missions des autorités administratives indépendantes. Elles se rapprochent par là des "comités de sages", dont le rôle s'est, lui aussi, accru, et qui se sont constitués soit de façon temporaire, comme la Commission de la nationalité, en 1986-1987, soit avec une vocation permanente : tel est le cas du Comité national d'éthique, créé en 1983, et du Haut Conseil à l'intégration, institué en 1989. À la différence des autorités administratives indépendantes, ces comités n'ont qu'une tâche de réflexion et de proposition, sans attribution administrative ni pouvoir juridique. Mais si les uns comme les autres ont vocation à nourrir la réflexion du Parlement et du gouvernement, ils ne doivent pas se substituer à eux, dont relèvent en dernier ressort les décisions. Ainsi les lois sur la bioéthique des 25 et 29 juillet 1994, puis leur révision engagée dès 1999, permettent au débat parlementaire de s'engager après les rapports des experts. De même, certaines attributions ne peuvent en aucun cas être confiées à une autorité administrative indépendante : dans un avis, rendu public, donné en 1999, le Conseil d'État a indiqué que l'autorité administrative indépendante envisagée dans le domaine de la sûreté nucléaire ne pouvait recevoir de compétence pour édicter des règlements de police, qu'il appartient au seul gouvernement d'arrêter.

Vis-à-vis de l'ensemble de l'appareil administratif, c'est le développement excessif des autorités administratives indépendantes qui pourrait être source de difficulté. Pour être efficace, la formule demande à n'être utilisée que dans les domaines où elle se justifie véritablement, par la nature des débats en cause ou le type de pouvoirs qu'il est nécessaire d'exercer. Appropriée dans certains secteurs, la régulation n'est pas une façon d'administrer qui pourrait être utilisée de manière générale. Et, pour conserver le crédit nécessaire à une magistrature qui est en partie d'ordre moral, les autorités administratives indépendantes ne doivent pas proliférer.